近期多个与能源产业发展密切相关的政策陆续出台，未来的几年里中国的能源产业将呈现出什么样的发展趋势？能源产业的结构调整将侧重哪些方向？中国经济时报记者专访国务院发展研究中心产业部部长冯飞，对上述问题进行解答。他指出，中国的能源产业正面临三个方向的调整，包括能源结构的调整、能源技术的发展、体制和机制的改革。
记者：近期国家出台了一系列关于能源产业发展的政策，从这些政策里透露出来什么样的信息？
冯飞：中国的能源产业正面临三个方向的调整：能源结构的调整、能源技术的发展、体制和机制的改革。
“十一五”时期的能源政策主要集中在调整能效和降低单位GDP能耗等需求侧方面，在供给侧，能源结构调整的进展不尽如人意。“十二五”期间，一方面将继续推进能源效率的提高和单位GDP能耗的降低；另一方面将关注能源的供应结构和利用方式的改善。
在新的世界能源格局的形成过程中，以美国页岩气为代表的革命已经体现出技术的力量。十八大报告中，提出能源的“革命”而非“变革”，说明未来能源领域的变化是革命性的变化，将是以能源技术为引领的革命。
体制和机制问题在能源领域较为突出，比如市场化程度不够、政府直接干预过多、竞争不充分等。目前，政府已经在做这方面的工作，“十二五”期间将着手推进包括能源价格、市场竞争等体制和机制上的改革。
记者：在能源结构上应当如何调整？
冯飞：“十二五”期间面临的能源结构调整的问题，包括加速发展非化石能源和发展天然气两个方面。
日本福岛核电事故后，中国核电的发展速度在确保核电安全的前提下适当降低是很必要的。但是核电发展降速后如何实现非化石能源发展目标是一个问题。
2015年，中国非化石能源占一次能源消费比重达到11．4%，2020年非化石能源占一次能源消费比重将达到15%左右。要完成非化石能源的发展目标，必须加速可再生能源发展，特别是风能、太阳能产业，并稳步推进水电的发展，才有可能实现“十二五”以及2020年的非化石能源发展目标。
近几年来，风能的发展速度较快，需要继续推进，但是太阳能产业还面临困境。在全球光伏产业面临着严重的产能过剩问题时，产能占全球产能比重高达80%的中国更为严重，因此必须发展国内的太阳能光伏发电市场。
在“十二五”发展规划中，太阳能光伏发电的发展目标经过多轮的讨论后几易其稿，不断抬高总量，最终确定的目标是2015年的太阳能光伏总装机量为2100万千瓦时，现在距离“十二五”末期还有三年，太阳能光伏并网规模才200多万千瓦，距离目标相差十倍。太阳能光伏产业的发展任重道远。
能源结构调整的第二个方面是能源结构中较为清洁优质的天然气比重偏低。
美国页岩气革命使得天然气的发展问题重新得到重视，中国拥有丰富的非常规天然气资源，如何利用好非常规天然气特别是页岩气资源，是能源结构调整的方式之一。
当前，页岩气资源和常规天然气资源区块重叠，将页岩气作为独立矿种后，探矿权和采矿权能够公开招标，将加速页岩气的勘探和开发。不仅促进占有区块的企业加速开发，同时引入的一些新的进入者，特别是民营企业，将增强行业活力。
记者：您谈到能源技术的发展将是未来中国能源产业发展的方向之一，能源技术的革新对中国能源产业的发展有什么重大意义？
冯飞：全球正处于能源技术创新的活跃期，能源技术有可能成为引领新一轮工业革命或是产业革命的带头性领域，未来在新一轮的产业革命和工业革命中，在主要的技术上，中国都将占有一席之地。
近几年来，能源技术的进步明显加快，在能源技术革命的主导下，大的世界能源格局已经出现，包括消费重心的东移和生产重心的西移。能源消费重心向亚洲转移，页岩气革命、技术进步带动北美地区成为全球新的能源生产供应地区。
中国的石油对外依存度一直持续上升，去年上升至57%。在这种背景下，能源领域的技术创新在加快推进。现在中国的能源技术革命主要集中在可再生能源的开发技术上，包括智能电网的推进、微电网和电动汽车的发展等。战略新兴产业的规划中也都涉及到了主要的能源技术，此外还有一些政府在推动的科技重大专项。
虽然近几年来，国家的科技投入中能源的投入增长较快，但还没有到大量产出的阶段。“十二五”期间依然如此，虽然会有一些产出，但还需要一段较长时间的研发。
记者：中国在能源产业中进行体制和机制的改革，将以哪些点为突破口？
冯飞：能源产业的未来发展思路和经济体制的发展思路相似，都是一个转变发展方式的问题。未来将着手于能源的价格改革和引入市场竞争两个方面。
目前能源产业主要矛盾的一方面是价格，能源价格还没能完全反映市场供求关系、资源的稀缺程度和对环境的损害程度，而不解决价格问题就会影响能源结构的调整方向。
在中国能源产业现存的价格矛盾中，电煤之争的矛盾虽然稍微缓解，但是没有根本性的改进；成品油价格形成机制过于僵化，不能灵活地反映供需关系；天然气的价格政府管制，随着进口天然气价格日趋上升，企业依靠国内的交叉补贴来消化进口的高气价的能力将越来越弱。
因此，在能源价格改革上，一方面要改变价格的形成机制，更多地由市场来定价；另一方面要理顺能源比价关系。目前中国已经有了一些能源价格改革储备方案。关键在于尽快落实。
当前全球经济还没有复苏，能源需求还没有恢复，能源价格总体处于较低水平，供需关系相对宽松的状态，是一个引入改革的比较好的时机，也是能源价格改革的窗口期，应该抓住机遇推进。
另一个是竞争的问题。虽然近年来一直在推进在能源领域引入竞争机制，也出台了一些好的措施。比如鼓励民营企业进入发电和电网领域，进行页岩气体制上的一些改革等，但这些措施还需要进一步推进，最终是否能产生好的效果，关键在于操作和落实。
以电力体制改革为例，进行了十年的电力体制改革已经进入到攻坚阶段，目前主要解决竞争的问题。市场中已有的政策包括鼓励在有条件的地区开展竞价上网试点，以及电监会正在大力推进的大用户直供措施。大用户和发电企业签署购买协议，将改变现行电力市场中的“单一买方单一卖方”的局面，初步形成“多买方多卖方”的市场格局。
然而，大用户直购电经过电网支付过网费，关键在于过网费的定价。国际上普遍对垄断行业进行价格监管和公平开放的监管。虽然国内目前暂时没有明晰电网的成本，但是不能因此就不推进大用户直供。同时，政府部门要尽快建立起一套成本规则，对垄断行业进行有效的价格监管。
记者：国际上，以新能源产业为代表的可再生能源产业的发展是推动整个能源领域体制改革的重要力量，在中国如何促进新能源产业的发展？
冯飞：发展分布式能源，是破解新能源产业的发展难题的重要手段，也是中国可再生能源发展的另外一个方向。将来分布式能源还可以拓展到天然气、煤炭等领域。
与集中式发电相比，分布式能源通过热电冷多联供的发电方式，提高能源效率，并且贴近用户，更加市场化。然而，发展分布式能源要通过综合式发电多联产来实现，很难有一个自上而下的发展方案，需要通过价格等信号的引导，鼓励企业自下而上地发展。在这个过程当中，能源体制改革更加迫切，比如与电网企业的互联问题这些需要从制度上解决。
在发展分布式能源的过程中，需要多方合力，政府的监管应该跟得上，不能出现监管缺位。而垄断行业有义务支持发展分布式能源，发展分布式能源的社会责任，是垄断企业进入垄断行业获得排他性地位必须履行的。未来，我国可以通过在能源利用方式上更多地发展分布式能源，实现多种能源方式的协同发展。
:电力体制改革从2002年算起，已走过了整整10个年头。
2012年年底，部分发电公司和国家电网都在举行电改10周年(也即公司成立10周年)的庆祝活动。同时，专家们一整年都在探讨电改的成绩和缺陷，为可能的再次改革出谋划策。
改革的信息一再被释放出来，而经过10年改革的漫漫长路，电力行业的情况已今非昔比。一方面电力行业取得了非常大的成绩，另一方面也积累了许多矛盾，迫切需要调整以适应经济发展的前景。
厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，电力行业面临的形势已经与此前大不一样，需要重新调整电力体制改革的思路，保证电力行业可持续发展，保证电力企业的效率。
电力行业纠结成绩单
电力体制改革，都要从2002年的电改“5号文”说起。2002年国务院下发的《电力体制改革方案》，被称作电改“5号文”。
彼时的“5号文”，提出政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网五大任务。
以今天的标准对照“5号文”衡量，流行观点认为，改革成果并不突出，呈现出：政企分开不到位、厂网分开不彻底、主辅分离依然垄断、输配分开停滞、电网统购统销、调度不独立、直购电交易有限、监管不力等一系列问题，依然无解。
电监会总工程师孙耀唯在中国社科院主办的财经战略年会论坛上也表示，电改以来只有厂网分开执行得最好。主辅分离、输配分开、竞价上网等执行得并不好。
不过，2002年以来，从电力投资和满足经济发展所需电力而言，却是另一番景象。
国家电力公司在2002年前发、输、配、售垂直一体化运营，高度垄断的局面被打破。电网侧沿袭了自然垄断，但在发电侧已形成竞争性市场。
2002年全国装机3.57亿千瓦，而截至2011年底全国发电装机达到10.56亿千瓦，2012年预计超过11亿千瓦，年均新增发电装机容量7700万千瓦。
华电集团政法部主任陈宗法在一篇文章中总结说，2002年以来的发电装机年均新增容量，是2002年以前53年平均新增容量的11.6倍。
同时，我国先后成为世界第一的水电、风电、发电量大国，实现了全社会电力供需平衡，解决了电力缺口问题，电网建设也取得了进步。
所以说从不同的角度观察，对电改10年往往会得出不同甚至截然相反的结论。而电力行业本身也有着诸多怪现状。
在电力装机容量增长的同时，2008年以来，随着煤炭价格的上涨，电力企业连续亏损，陈宗法称高峰时期电力企业亏损超过900亿元，火电投资增幅持续下滑。
煤电矛盾还造成各地不时出现电荒，随着新能源电力的发展，一些新问题也被认为是电力体制改革不彻底所造成的，比如“弃风”、“弃光”、并网难等。
随着电煤市场化改革，煤炭市场逐步市场化运行，电力体制改革再次成为舆论焦点。
争议改革路径
电力体制需要改革，不然即使在煤电关系中，也会随着煤炭价格的波动造成新一轮煤电冲突，改革成为共识。
但在怎么改的问题上，各方却有着多种意见。林伯强认为，电改“5号文”提出的改革，难以有效推进。他表示，有研究者一直在进行相关研究，探讨“换种思路”推进电力体制改革的可能性。
林伯强评价说，别看那么多细节，只看如今尚没有形成真正的电力市场，不能发挥电力价格的调节作用，就可以判断电改的成效如何了。
而大部分专家则认可电改“5号文”的思路，认为应该继续沿着市场化方向推动电力体制改革。国家发改委在关于电煤市场化改革答记者问时，称“下一步还要抓紧研究涉及面广、影响大的电价形成机制和电力体制改革、煤炭期货市场建设及铁路电煤运输市场化改革等重大问题，成熟以后适时推进，逐步从根本上理顺煤电关系”。
显然，电力体制改革也已经在下一步改革议程中。归纳起来，一种观点是要继续加快深化电力体制改革，实行输配分开、电网调度独立，建立独立、公开、受监管的“输配电价”制度。
还有一种观点认为，要立足国情，不照搬国外模式，反对以全面拆分和私有化为导向的改革，坚持“输配电一体化、电网调度一体化”，加强监管。
国务院政策研究室副司长范必发文呼吁说，有必要启动新一轮电力体制改革。能源研究会则就具体方案选择开列了诸多路径，以避免改革阻力，以增量改革逐步推动电力体制改革。
不过，就2013年电力体制改革的前景，目前仍没有定论。大用户直购电、发电成本监管等则已由电监会默默推动。
直购电一旦占到社会用电量的一定比例，也将改变目前电力格局。如果2013年电力体制改革会重新启动，那将不是2013年一年的事情，将关乎未来电力发展的趋势。
世界上电力改革主要有两项：一个是电力体制改革，打破垄断体制，引入竞争机制;另一个是电力需求侧管理和综合资源规划，由供应侧管理走向供应侧和需求侧双向管理，由单纯的供应侧规划走向综合资源规划。这两项改革都很重要，目的都是为了提高电力工业的效率和效益。
一、电力需求侧管理和电力体制改革是市场化条件下的产物
电力需求侧管理和电力体制改革都起源于市场经济体制完善的英国和美国，这决不是偶然的事情，说明这两项改革都是市场化条件下的产物。没有发达的市场，没有现代化的科学技术，这种改革都不可能发生和发展。电力需求侧管理的发生要比电力体制改革早一些，但是电力需求侧管理的知名度和发展状况远不如电力体制改革，因此有必要多宣传一些电力需求侧管理。
需求侧管理和综合资源规划源于能源消费居世界首位的美国。需求侧管理比综合资源规划起步要早5年，它是在早期节电和负荷管理的基础上发展起来的，起始时间可以追溯到20世纪70年代中期，20世纪80年代初期开始逐步充实和完善，今天已风靡全球。
综合资源规划始于20世纪80年代初期，它是在早期电源规划和需求侧管理基础上发展起来的，需求侧管理作为综合资源规划的奠基石，成为综合资源规划的主要组成部分。综合资源规划把供需双方资源综合在一起进行整体规划是它突出的贡献。强调能源服务，重视资源节能和环境保护，讲求成本效益，活化市场机制是综合资源规划的最大特点。综合资源规划适用于有网络联结系统的电力、燃气、热力、供水等公用事业部门，其中首推电力部门。
20世纪90年代以来，电力需求侧管理和综合资源规划逐步推广到许多国家，其中既有发达国家，也包括电力供应和投资严重短缺的发展中国家。据美国劳伦斯·伯克利国家实验室(LBL)估计，今后30年若能致力于提高终端用电效率，发展中国家可削减40%的能源总投资，至少可节省1.5万亿美元;工业化国家可削减50%的能源总投资，节省7000亿美元。所以需求侧管理和综合资源规划产生的效益非常可观。
二、美国加州的教训是两项改革必须密切结合
电力的特点是不能大量储存，基本上要做到现发现卖，因此要求每时每刻发、输、配、售、用绝对平衡。在正常情况下，电力供应和需求之间是平衡的，电价是正常的。
在电力市场里，当电力供应和需求之间产生不平衡，可用电价政策调节，一般有两种情况：一是供大于求，电价就下降，如果能源电价下降的信号直接传达给用户，用户觉得用电比用其他能源有利，他就会多用电，电力需求随之升高，电力供需走向平衡，价格也就会回复到正常状态;二是供小于求，电价就升高，同样如果能源电价升高的信号直接传达给用户，用户觉得用电比用其他能源贵，他就会减少用电，电力需求随之降低，也可以使电力供需走向平衡，价格同样会回复到正常状态。这里说的是一种理想状态，由于电能不能大量储存，要求瞬时平衡，因此他不同于其他商品，往往在一天内高峰负荷时表现为缺电，价格上升，而夜间低谷负荷时电力富裕，价格下降，因此最好能将实时电价传送给用户。
当供大于求或供小于求时，通过电价信号使用户增减用电负荷达到供求平衡必须有两个前提条件：一是电业部门能及时将实时电价传送给用户;二是用户有足够的调控负荷的手段，如果用户没有足够的手段来增加或减少用电，就要采取可停电电价等鼓励措施，来调节负荷。
上面所讲的批发和零售都是建立在市场基础上的，而美国加利福尼亚州(简称加州)的电力市场，批发和零售市场相互分离，而且有不同的指导原则，一个是以市场为基础，而另一个以管理为基础。发电厂卖给电网的上网电价随行就市，而电网对用户的销售电价固定不变。当上网电价涨价时，价格信号传达不到用户，对需求不会发生影响，结果缺电数量不能减少，上网电价居高不下，电网企业高价买进电力，低价卖给用户，最后出现严重亏损而破产。所以美国加州发生的电力危机给我们的教训是：电力体制改革必须与电力需求侧管理密切结合，否则必然要以失败告终。
三、为两项改革的结合创造必要条件
要从美国加州和西部地区的电力危机中以及美国东部电网事故中吸取教训，其中共同的一条是供应侧与需求侧的结合，让用户参与竞争的电力市场，可以使电力工业的市场化改革取得成效，也可以提高电网的供电可靠性，减少停电事故的发生，但是两项改革的结合需要事先创造一些条件。
1. 法律法规的准备
对于让用户参与竞争的电力市场，支持用户为竞争的电力市场提供能源和辅助服务，鼓励建立需求侧管理系统，建立多种电价制度和实时电价，建立分布式发电技术的互联标准，建立电网与各类用户之间的通讯和控制系统，都需要在有关电力的法律法规文件中予以明确。
2. 电价制度的准备
要使电力体制改革和电力需求侧管理相结合，实行价格联动和实时电价，把电力系统电价的变化及时传送给每一个用户，必须事先设计好各种电价和各种电价的联动公式，当电力市场正式运行时，只要确立了发电企业的上网电价，电力市场马上能够生成各种类型的终端实时电价。
3. 通讯和控制技术的准备
为了让用户全面参与竞争的市场，让有关用户能看到实时电价，电力交易中心应建立通讯和控制设施，及时地把电价通知每一个用户。电力调度与用户之间要建立通讯系统。
4. 计量和计价系统的准备
电力体制改革和电力需求侧管理相结合的实时电价，与传统的垄断电力体制下的电价体系和电价制度有很大的不同，发电、输电、配电、售电分开后，各部分要分别计价。联动的实时电价是根据发电竞争而不断变化的，因此发电与输电之间、输电与配电之间、配电与销售之间、销售与用户之间都需要有新的计量和计价系统。
5. 建立用户控制需求能力的准备 用户要参与到竞争的电力市场中去，在电力系统电价高的时候能够减少用电;在电力系统电价低的时候能够增加用电，为电力市场高效运行创造条件。电力用户自身具有较强的调节电力需求的能力。
总之，要求减负荷时能减得下来，需要增加负荷时能加得上去;而用户要想具备自控需求的能力不是一件容易的事。 综上所述，为了建立竞争性的电力市场，除了政企分开、厂网分开、输配分开、成立调度中心和电力交易中心、成立电力管理机构之外，为了使用户参与竞争的电力市场，还必须做好有关用户侧的一系列准备工作。
四、结束语
电力工业的两项改革是先后提出的，开始时似乎两项改革并没有什么联系，而且似乎大家更关心电力体制改革而冷落了已经开展多年的电力需求侧管理和综合资源规划。但是改革的实践告诉我们，这两项改革是互相联系的。电力体制改革只是在供应侧搞市场化改革，而需求侧仍然是实施管制，这个电力市场是不完整的，不是一个真正的有活力的电力市场，是不可能成功的。我们进行电力体制改革的目的是为了提高电力工业的效率和效益，归根结底是为了广大的电力用户能够获得高质量的、优质服务的、廉价的电力，有什么理由不让用户参与呢?有什么理由把需求侧排斥在电力市场之外呢?
实践已经证明：供应侧有许多潜力可挖，同样需求侧也有很大的潜力可挖，电力用户不仅应当在供应侧的改革中获得好处，而且可以在参与竞争性市场化改革中获得更多的好处，而且"用户根据市场价格来控制其需求是保证竞争的电力市场能够提供可靠性的服务和高效运行的关键"。需求侧管理和电力体制改革应该结合、必须结合，而且一定要很好结合。这个结合是电力体制改革成功的关键。
